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    我國城市政府職能的轉變

    隨著國務院機構改革的初步完成,我國啟動了新一輪的城市政府機構改革。我們認為,此次城市政府機構改革能否成功,關鍵看能否真正實現城市政府職能轉變。城市政府職能轉變是城市政府機構改革的關鍵和核心問題。然而,我國地方政府的職能轉變存在著一些難點問題,這些問題制約著城市政府職能轉變的進程,分析這些難點,找出突破難點的對策,將有助于我國地方政府的職能轉變,進而推動城市政府職能轉變邁向成功。
     
    一、城市政府職能含義的界定
     
    城市政府職能是指城市政府根據國家賦予的權利,為實現國家意志、維護城市安全、穩定和推動城市各項事業發展而擔負的責任和職能 。主要職能包括;(1)經濟職能是指城市政府利用經濟、財政、金融、法律和行政手段,從宏觀上對城市經濟進行調控、仲裁和服務,目的在于維護正常的經濟秩序良性發展,促進經濟的繁榮、物質的豐富和生活的改善;(2)社會職能主要是指城市政府社會公共服務方面的職能,目的在于維護良好的社會公共秩序,促進城市社會的良性發展,為市民提供優質高效的安全、福利、保障、科學、文化、教育等方面的公共服務;(3)規劃職能即城市政府依法制定的土地開發、資源優化、建設布局以及經濟與社會發展為主要內容的中長期發展計劃,目的在于預測城市經濟和社會發展的趨勢,為城市建設和管理提供思想、政策和制度依據;(4)建設職能即城市政府在城市規劃的基礎上,組織規劃項目的建設和實施,進而落實城市規劃和國民經濟與社會發展的中長期計劃;(5)管理職能是在城市政府的各種規劃項目落實以后,保證城市政治、經濟、文化與社會生活秩序,維護城市事務的正常秩序,目的在于為廣大市民提供優質高效的公共管理和公共服務。
    二、城市政府職能轉變存在的問題——以杭州為例
    (一)在認識上不到位
    由于缺乏對現代社會中城市綜合功能的全面把握, 多年來杭州城市化過程中普遍存在重擴大規模輕有效管理和資源保護, 特別是許多地方熱衷于把城鎮的公共設施投入用于行政辦公中心等形象工程, 重視政績效應和視覺效果, 而未能將公共財政投入改進教育、衛生等基本公共服務, 將承擔城市建設和經濟發展的外來務工人員的基本公共服務需求排除在外。
    (二)在管理體制改革上滯后
    首先, 杭州市規劃科學性不強, 執行的剛性不足。規劃編制科學性和前瞻性不足, 缺少空間布局和產業支撐的統籌考慮, 影響了對資源的合理利用。規劃的權威性和強制性不強, 體制不健全, 配套法規不完善, 執行力較差, 缺乏有效的監督機制和問責機制。修編和調整程序不規范,修改規劃的成本過低, 致使隨意改變規劃和違規建設在一些地方還較嚴重。其次, 偏重以經濟增長指標為核心的干部考核體系, 使得城市政府注重城市發展的速度, 忽視城市發展的質量和效益, 忽視城市有效治理和公共服務覆蓋面的擴大。最后, 城市管理資源整合不夠, 條塊分割嚴重, 信息共享不足, 社會協同機制不夠健全, 社會各方面資源的開發利用與社會的自我組織能力亟待加強。
    (三)服務質量不高
    杭州傳統的公共服務供給體制中,公共服務提供者是單一的,那就是政府,包括國有企業和事業單位。政府通過國家的強制性力量來汲取和整合一切資源,包攬一切國家和社會公共事務,負責一切公共物品和公共服務的生產和提供。政府的壟斷必然導致公共服務質量低下,效率不高。據調查,近些年來,居民消費支出比重增長最快的是話費和電費。當然,現在的情況有所改變。杭州的民航業最早打破中央政府壟斷局面,實施市場準入,放松政府管制等措施,促進該行業的競爭,其間消費者享受到的好處有目共睹。
    三、城市政府職能轉變的影響因素分析
    (一)杭州市政府職能摶變的外部影響因素
    1、城市政府職能轉變是貫徹執行黨的政策的必然要求
    在我國政府體制實際運作中,黨的領導原則是確定的,政府必須要執行黨的路線方針政策。審時適變是中國政治的傳統。在單一制的中央集權體制下,地方政府必須無條件貫徹落實中央的政策。所以城市政府職能轉變實際就是執行黨的政策必然要求。政治層面上為落實黨的科學發展觀和構建和諧社會的要求。地方政府必然要建設服務型政府。要以人為本,執政為民。而回應與實現這些要求就需要轉變政府職能。地方政府承擔的職能和負責就是提供的公共服務。必須強調社會公眾至上,以效率、服務、責任和社會公眾的滿意程度為公共行政績效的評價指標。以較低的成本來提供最有效的服務。杭州市政府當然要落實科學發展觀與構建和諧社會.那么城市政府職能轉變也就是應然之意。
    2、社會輿論的外部壓力要求政府轉變職能
    社會輿論是一種特別強大的力量,它是監督政府公權力的重要方式,是城市政府職能轉變的動力之一。杭州的廣播、電視、網絡和平面傳媒很發達。競爭激烈,各家都在爭奪受眾。只有反映民生熱點與老百姓生活的新聞才能贏得老百姓的認可.所以杭州市現有的地方媒體非常貼近市民的生活。于是監督政府的新聞輿論就成為各個媒體的重要內容。通過輿論對地方政府行使公權力的監督.從而使得政府部門不得不轉變工作的方式方法.政府的職能在這種外在輿論的壓力下不得不進行轉變。
    (二)杭州市政府職能轉變的內部影響因素
    1、政府機構改革的創新要求地方政府轉變職能
    改革是我國新時代的鮮明特征,政府機構改革,轉變政府職能是改革的一貫主線。地方政府面臨自下而上與自上而下的雙重壓力。一方面是民眾對政府提供更多更優質的公共服務的期待:另一方面來自中央與上一層級政府的強力推動。這種要求在經濟發達的杭州市體現很明顯。杭州市在政府改革方面一直走在全國的前列.也是得到上級政府肯定的。一般說來,政府改革一旦啟動后就很難讓他停下來,這種改革創新的一貫路徑應該是杭州市政府堅持轉變政府職能的內動力 。
    2、經濟社會發展內在要求推動了地方政府轉變職能
    杭州作為浙江省省會城市,經濟總量居全國省會城市第二位,經濟綜合實力躋身全國大中城市前十位。據初步核算杭州2008年的經濟總量,全市實現地區生產總值(GDP)4781.16億元。杭州市的經濟總量已經很大,按可比價格計算,比上年增長11.0%,連續18年保持兩位數增長。全市按常住人1:3計算的人均GDP為60414元,按戶籍人口計算的人均GDP為70832元,分別增長9.4%和10.1%,按國家公布的2008年平均匯率計算,人均分別達到8699美元和10199美元。據抽樣調查,市區居民人均可支配收人24104元q如此大的經濟總量與相對較高的人均收入,加之杭州公民社會的生長完善,地方居民更強烈地要求杭州市政府滿足經濟富裕后的公共服務問題。杭州市地方經濟社會發展中的最主要矛盾是人民日益增長的對優質多樣公共服務的需求與原有的政府職能滯后之間的不相稱性。化解這種矛盾的最可能的途徑就是要轉變政府職能。
    (三)黨政領導的個人因素推動了城市政府職能的轉變
    杭州城市政府職能轉變的內在動力還可歸因于杭州市政府領導的推動。地方黨政領導干部是地方經濟社會發展的決策者和組織領導者。常識告訴我們,在中國的地方黨政領導對于地方的經濟社會發展起到至關重要的作用。可以說.地方政府的行政改革和實現轉變政府職能及其提高執政效能這一目標。關鍵取決于人。取決于地方黨政領導干部是否作為。從2000年開始,在市直機關開展了“滿意單位不滿意單位”的評選活動.隨后擴大到所有市級機關.并延伸到13個區、縣(市)和市級機關內部處室及下屬單位。評選活動的開展有力地促進了杭州市級機關的作風建設,服務質量和辦事效率也有了明顯提高。有關單位主動精簡審批項目288項。一些單位的窗口對外服務、一條龍服務、一站式服務等迸一步完善,并且把人民評價政府一一政府把收集到的民意作為施政依據一一政府將設置的下年度工作目標分到下屬單位一一各下屬單位制訂實施方案(治理診斷調查)發揮綜合考評的樞紐作用。
    四、加強城市政府職能轉變的對策
    (一)深刻認識城市政府職能的內涵
    從政治學的角度看,是指政治管理的過程,它包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。既包括有權迫使人們服從正式的制度和規則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。從治理的定義出發,治理型城市政府行政模式應包括以下內涵: 在行政理念上,不再固守政府主體的惟一性,而是強調政府與非政府的組織與個人的合作, 強調從單中心的政府管理走向多中心的城市治理;在行政目標確立上,不再以政府的單一政績追求為出發點,不再將行政目標簡單化、短期化,而是在基于對城市的全面與可持續發展統籌考慮的基礎上,在尊重非政府主體意愿的基礎上, 科學地規劃城市政府的行政目標;在行政架構的安排上,不再以便于行政權力自上而下的單一向度運行和在平行部門設置上的因事設立為原則,而是從增強政府的回應能力出發,以有利于行政機構內部的上下雙向互動和政府與社會的溝通、協商與目標協同為原則;在行政行為方式上,強調管理就是合作、協調與引導,而不是權力的強制推行;在行政參與上,肯定行政參與的合法性與必要性, 并主動為行政參與創造各種有利的條件。
    (二)強化政務公開理念
    政務公開既是由許多微觀操作技術組成的一套制度,又是一種善治的理念和文化,其對服務型政府建設具有巨大推動作用。首先,公民參與是現代服務型政府區別于傳統管制型政府的本質特征,服務型政府“公民至上”理念的重要內涵之一,就是強調公民的知情權和參與權。其次,推動政務公開是防止腐敗,促進廉政政府建設的有效措施,其實質就是把公共權力的運行過程公開,充分發揮“陽光”的殺菌效用,把政務活動和國家公務員的施政行為擺在人民面前,讓人民群眾來評判和監督,以更好地規范和制約公共權力的運行。再次,在社會信用中最具有力量的是政府信用,因為政府信用是“公信”,對于個人信用及企業信用不僅有著極強的模范作用,而且有著很大的監督和促進作用。信用建立于信息對稱的基礎上,信息不對稱則容易導致逆向選擇和道德風險。因而,政務公開被稱為“和諧社會的保證”,其對于建立政府公信力,對于促進社會信用的形成,建立一個透明公開的公共服務型政府,有著非常重要的作用。在民意反映上.杭州市1999年6月開通的12345市長電話是最為家喻戶曉,已成為杭州的一張“金名片”。近年來.又整合12345”、“110”、“96345”等服務熱線,打響“12345,有事找政府”、“96345。我為你服務”品牌。截至2008年底。“12345”共受理群眾各類求助150萬件,群眾滿意率98%以上。在政務公開上,杭州市政府早在五年前就頒布實施了《杭州市政府信息公開規定>,而國務院是2008年才頒布這樣的《條例)。杭州市政府推行政務公開還體現在開放的政府決策,2007年11月14日起市政府常務會議.人大、政協、市民代表均可以參加。政府網絡全程直播;2009年區縣政府、市政府各部門政府預算、部門預算將公開;從2008起,政府工作報告提前一個月向社會公開。聽取民眾意見并作出修改。在政府與市民互動上。杭州市政府從1994年起開始人民意見征集活動;2000年起開通民情民意調查網.隨機對5000戶定點抽樣;2000年起還開展評選人民滿意政府活動。
    (三)轉變行政觀念
    地方政府要從以經濟發展中心的職能向經濟增長和社會發展并重的職能轉變,從以物質為中心的發展向以人力資本為中心的發展轉變,以產業干預為中心促進經濟增長向創造平等競爭的市場環境促進社會全面進步轉變;由非規范的為人民群眾服務向制度制度化的公共服務轉變。推行政務公開,構建服務型政府。要使地方政府真正為民服務,政府必先知道老百姓需要什么,廣大市民知道政府要干什么、在干什么。這樣政府的行為才能得到市民的理解和支持,政府才能受到人民的有效監督。如杭州市首創為市民提供公共自行車的城市。9月28日下午,杭州市規劃局召開《杭州市地理信息公共服務平臺》試運行新聞通報會,正式推出國內首創綜合性動態地理信息公共服務平臺,該平臺整合了公共交通、停車泊位、單行線路、實時路況、新建樓盤、建筑樓宇、企業信息、公共服務設施等共70多類、40多萬條公共地理信息,真正做到了杭州市各部門之間多源城市公共地理信息資源的實時共享,為廣大市民的出行、居住、教育、醫療、養老、生活提供了十分便利的信息查詢渠道。 “服務平臺”是杭州市規劃局組織了50多名技術人員,經過了近5個月的研發,同時經過大量的調研,結合廣大市民群眾的實際需求,以“民生熱點”和“破解七難”問題為重點,針對解決行路難、停車難、住房難、上學難、就醫難等當前熱點、難點問題,旨在打造智慧城市,以便更好地實現社會化信息共享。
    (四)強化公共服務
    地方政府為市場經濟服務,必須立足于環境建設,經濟要發展,社會要進步,環境是依托,無數事實證明,哪里環境好,服務優,哪里的經濟、社會就全面進步,城市的競爭其實質就是環境的競爭,政府服務質量的競爭。杭州市政府在上世紀90年代就注意強化了政府公共服務職能,在實現政企分開、政資分開和管辦分離的基礎上,政府定位保證市場環境、維護公眾利益、提供公共產品、穩定宏觀經濟作為自身的基本職能。強化公共財政職能.增加政府對公共服務的投入。在其他城市紛紛把提高經濟總量作為發展目標的時候,杭州的目標卻是建設具有國際水準的生活品質,2009年杭州市委、市政府提出建設與世界名城相媲美的“生活品質之城”。提高廣大市民的生活品質,深人開展破“七難”,新近又發現的兩個新問題就是食品安全和環境保護,新的提法是“7+2”問題。
    總結
    杭州市政府職能轉變是我國東部經濟發達省份有代表性城市政府職能轉變的典型.從管制型轉向服務型。由經濟建設型轉向公共治理型應該是經濟發達地區政府職能必然趨勢,其職能轉變的動力與障礙有某些地方性特色,但對經濟發達的東部地區而言.多數城市政府職能轉變是在共同的大背景和環境下。城市政府職能轉變中的障礙如何克服是今后要研究的重要領域。
     
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    網址:http://www.plg21.com/lunwen/biye/1860.html
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